土地征收糾紛獨立裁決的思考

    在土地征收方面，發達國家或地區較我國更早完成城市化，土地征收爭議裁決制度也較為成熟，有許多經驗可以借鑒。
　　英國針對土地爭議設立了專門的裁決機構――土地裁判所（又名土地法庭）,其既不屬于司法機關,也不屬于行政機關,是具有中立性的準司法裁決機關。英國土地裁判所的優越性體現在超然的地位、裁決人員的專業性以及便捷獨特的程序。美國先由當事人雙方平等協商，進行價格邀約與反要約，土地所有人如果不滿意補償標準或者不服征地行為則由法院處理，涉及實質補償部分由法院的人民陪審團裁決。日本與韓國是由征用土地委員會裁決，如不服則由法院判決。臺灣由標準地價評審委員會審理裁決。香港由土地審裁處裁決。法國由土地征用裁判所審理裁決。加拿大由補償委員會裁定，不服可向法院上訴。瑞典由土地法院審理裁決。德國、意大利、澳大利亞、巴西及印度由司法機關審理裁決。
　　總的來說，西方發達國家和一些后發達國家在土地征收糾紛的處理上進行了周密的程序設計，形成了較為完善的救濟制度。當然，這些制度中也存在一些不足，比如專門裁決機構做出的裁定多為終局裁定，缺乏再行救濟的保障。但是這些制度的優越性是主要的，其優越性包括：第一，設立了一些專門的機構進行專業性審理和裁決，如土地法院、土地裁判所、土地爭議委員會、土地審裁處以及標準地價評審委員會等等；第二，獨立性得到了保證，較好地排除了行政力量的干預；第三，各種解決機制包括法院都對針對補償的合理性進行審理和裁決，而我國《行政訴訟法》等法律對補償合理性采取了規避的態度；第四，法院審理的審級高，如馬來西亞由高等法院審理，澳大利亞可上訴到聯邦法院；第五，征地補償多作為民事案件而非行政案件來受理。這些優越性為完善我國被征地農民救濟制度，建構合理的征地糾紛解決機制提供了有益的借鑒。
　　在借鑒它山之石的基礎上，我們思考了一些相關的具體建議。
　　
　　改革現行土地征收制度
　　
　　我國改革土地征收制度甚至整個行政征收制度是具有可行性的，主要措施有如下幾點：
　　（1）完善立法。國家立法機關可以制定一部完整的《行政征收法》，或者退一步制定《土地征收征用及房屋拆遷法》，將涉及土地資源的征收征用以及城鄉建筑物拆遷全部納入一部系統的法律之中。在這部法律中要對被征地集體組織和農民的救濟程序進行專門規定，做到有法可依。
　　（2）修正現有征收程序。應當明確確定先補償后征收制度，規定將獲得被征地集體和符合法定比例（如2/3）的被征地農民書面同意的安置與補償方案文件作為征收報批材料，同時要明確規定補償的完成是征收決定的生效要件。當然緊急情況的征用無需嚴格的程序（但征用不觸及所有權，僅是使用權暫時轉移）。至于涉及到漫天要價的“釘子戶”問題，其實一些制度已經能夠解決，比如達到同一宗土地2/3以上被征地農民滿意這個標準，那么就可以征收，當然這還涉及到土地價格評估制度的完善。
　　（3）明確政府定位。政府的多重身份如何轉變，如何確保被征地農民在土地行政案件中能與政府處于相對平等的地位至關重要。政府既然是征地的發起人、審批人，又是補償人，還是土地出讓的受益人，在當前一級市場由政府掌握的情況下，那么最可行的就是讓政府安心做運動員，放棄裁判員的身份。即土地征收行政爭議，特別是補償安置爭議不再由政府裁決，而應把這權力給予中立的社會組織或者由法院來裁決。
　　（4）保障被征地農民的訴權。應當出臺司法解釋，明確《行政復議法》三十條不適用于土地征收爭議，防止地方政府曲解法律，同時擴大行政訴訟受案范圍，規定補償安置標準爭議也能起訴，以確保司法救濟作為權利救濟生命線的作用。
　　（5）適應社會發展，提高征地補償安置標準。征地補償與安置待遇是土地征收爭議的核心問題所在，因此制定科學的補償方法，完善土地評估與房屋價值評估制度，確保被征地集體和農民參與土地增值收益分配，建立被征地農民社會保障制度尤為重要，可以實行先參保后征收政策。征地補償制度完善了，爭議自然減少。
　　（6）出臺相關規定，明確被征地農民與政府發生爭議時，也適用《土地管理法》第十六條，任何一方不得單獨改變土地利用現狀。
　　
　　設立土地征收爭議仲裁委員會
　　
　　學習西方先進的經驗，成立一個中立的社會組織來裁決土地爭議是可行的，比如設立土地征收爭議仲裁委員會。通過仲裁這種形式，可以使地方政府清晰地認識到征地過程中自身存在的問題，同時為和解及調解留下了空間，避免了司法裁決對行政機關的負面影響，可以起到很好的預防與緩沖作用。至于如何保證該組織的主體中立性與裁決客觀性，可以進行如下幾點設計：
　　首先，把它定位為對土地征收爭議進行中立裁決的社會團體，不受行政機關或司法機關領導。其次，土地征收爭議仲裁委員會辦公及活動經費來源于土地爭議仲裁基金，仲裁基金由每一宗土地出讓金按一定比例（如萬分之一）強制列支，專項儲存，這解決了經費來源，可以保證財政獨立。再次，土地征收爭議仲裁委員會仲裁員可以由下列人員組成：法學家（經濟法、行政法及民商法領域的專家為優）、經濟學家、執業律師（從事土地房產領域的律師為優）、估價師、仲裁員（主要為民商事仲裁員）、法官，但不得聘用在職行政人員。另外，實行仲裁庭負責制，每個案件在立案之后由專家庫中隨機抽取三位組成仲裁庭，這樣既保證了仲裁員的獨立性，又保證了裁決的科學性。
　　此外，還可以進一步優化相關細節：（1）在設置地域方面，土地征收爭議仲裁委員會可以按照統籌規劃、合理布局和適應實際需要的原則設立，不按行政區劃層層設置，原則上在地級市設置，省、自治區及直轄市一級也可設置，它們各自處理轄區內達到一定標準或重大影響的土地征收爭議案件；（2）在管轄方面，土地征收爭議仲裁委員會可以實行異地仲裁制，案件受理實行省級區域內臨近地區交叉輪換（所謂“省級區域內臨近地區交叉輪換”，是指省級行政區域內臨近的幾個土地征收仲裁委員會之間不定期交叉受理土地爭議仲裁案件。這種制度設計一定程度上增加了農民的救濟成本，但日益發達的交通及通信，距離已經不成問題，同時土地征收爭議對失地農民而言意義重大，為了維護自身權益，跨省上訪都能堅持，何患幾個小時路程）；（3）可以實行仲裁活動公示制度，每一個案件的仲裁裁決都在土地征收爭議仲裁網上進行公示，以方便業內交流以及接受社會監督；（4）可以實行仲裁前置制度，土地征收爭議必須先經過土地征收爭議仲裁委員會的仲裁，方能提起行政訴訟；（5）在受案范圍方面，可以囊括被征地農村集體組織或農民對征地不服的爭議，土地所有權與使用權權屬爭議，征地補償與安置補償爭議等與土地征收有關的一切爭議。
　　
　　改革土地征收爭議行政訴訟制度
　　
　　中國的行政訴訟制度因其獨立性不夠而亟待改革，如何擺脫行政力量的干預成為重點與難點，所以以受行政影響最大的土地征收爭議案件為契機，推動整個行政訴訟制度之進步合情合理。綜合看來，我國行政訴訟制度可以進行下列改革：
　　（1）提升審理級別。很多土地征收行政案件被告是地方政府的國土部門或房管部門，由縣級人民法院審理審級較低，易受行政因素干預，所以可以規定所有土地征收爭議行政訴訟案件均由中級人民法院管轄，并可以規定征地面積及爭議金額高于一定標準、社會影響力較大的案件由高級人民法院審理。
　　（2）建立異地審理制度。在省級行政區內可以成立行政訴訟合作區，每個合作區內有幾個相鄰的中級人民法院，規定案件在這幾個法院間實行不定期交叉輪換審理，減少行政羈絆。異地審理最大的困難是交通問題，而中國正邁入高速交通時代，高鐵客運專線的蓬勃發展及高速公路網的完備使得距離與時間都不再是難題。
　　（3）擴大現有行政訴訟受案范圍，將行政行為合理性審查納入進來，特別是納入征地補償和安置補償爭議，降低立案標準，保證被征地農民的司法救濟權利。土地征收爭議案件當然由《土地征收征用及房屋拆遷法》的司法救濟條款來規范最好，但當前沒有這部法律，可由最高人民法院發布司法解釋來推進改革歷程。
　　
　　建立土地征收法律援助制度
　　
　　建立土地行政爭議法律援助制度，或者設立法律援助資金，對達到一定救助條件的困難農民進行幫助，這樣不僅可以緩解被征地農民救濟困難，實際上也有助于將征地矛盾控制在司法程序之中，緩解社會矛盾。

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